以政策之力 塑造“渭河五带”建设新阶段

咸阳市必威betway88欢迎你经济发展研究会  樊建舟

内容提要：“渭河五带”（生态、科技、经济、文化、旅游）建设是黄河流域生态保护和高质量发展的重要组成部分，与之相关方针政策是体制资源和发展导向。“渭河五带”建设方针政策的理论依据和逻辑起点来自党中央、国务院颁布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，方针政策创设有4个层次、6种呈现形式。“渭河五带”建设方针政策的内容主要有：生态保护和节水为主要目标的约束性政策，引导绿色发展的财税政策，鼓励、限制和淘汰的不同产业政策，全方位的配套服务政策，还附录了本文参阅的“渭河五带”建设51项相关方针政策目录。本文提出了贯彻“渭河五带”建设方针政策的几点对策建议，包括加强对“渭河五带”建设方针政策的研究；树立渭河流域三省区联络和协调机制，信息和成果共享；用足用活政策，应享尽享；建议编纂所有涉及“渭河五带”建设的政策文献。本文试图探讨“渭河五带”建设方针政策的意义、有哪些方针政策、怎样运用这些方针政策。

关 键 词：渭河流域 五带建设 方针政策 对策建议

一、“渭河五带”建设方针政策的逻辑起点、创设层次和表现形式

      1、“渭河五带”建设方针政策的逻辑起点，来自《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（简称《黄河纲要》）

渭河是黄河最大支流，处在黄河流域中心地带，党中央、国务院颁布的《黄河纲要》有大量涉及渭河的重要表述，如：“以渭河、汾河、涑水河、乌梁素海为主的重点河湖水污染防治区”“汾渭平原、河套平原为主要载体的粮食主产区”“关中文化区，主要包括中游渭河流域和陕西、甘肃黄土高原地区”“关中渭北台塬等塬区为重点，实施黄土高原固沟保塬项目”“渭河、汾河、沁河等重点支流防洪安全”“汾渭、青海湟水河和大通河、甘肃沿黄、中下游引黄灌区等区域实施农田退水污染综合治理”“开展渭河、湟水河等重要支流横向生态保护补偿机制试点”等，可见渭河在国家战略中的重要地位。黄河流域生态保护和高质量发展的方针政策，同样适用“渭河五带”建设；国务院和地方有关渭河流域的专项方针政策，则直接作用于“渭河五带”建设，如国务院《渭河流域重点治理规划》批复等。

      2、渭河五带”建设方针政策的创设层次

方针政策是党或国家为实现社会发展目标而制定的总体方向和行动规则。方针制定战略方向，指引事业发展的总体目标，具有普遍性、终极性；政策是具体行动准则，包含行动原则、任务、工作方式及实施步骤，更具操作性，仅据手头资料：①党中央、国务院、全国人大、最司法机关层面涉及“渭河五带”建设的方针政策，计有11项。例如《黄河纲要》《黄河保护法》等，就是国家顶层设计，属于方针层面，从最高层次进行全面规划和战略布局，是宏观性、总纲性的，需要依托政策来实施，②国务院各部门出台的大量涉及“渭河五带”建设的行政法规、政策和意见计有22项。③省级地方党委、人大、政府出台的方针政策，计有10项。④具备政策效应的相关重要会议决议、会议精神、协议8项。以上，构成了渭河五带”建设的方针政策体系。

        3、渭河五带”建设方针政策的呈现形式

     （1）国家战略性文件。具有权威性和指导性，如党中央、国务院联合颁布的《黄河纲要》和涉及黄河流域建设的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，属于重大国家战略。

     （2）党的决议、意见。这是党的决策机构就重大问题作出的正式决定，体现党的集体意志，为方针政策提供根本遵循，如中央政治局《关于全面推动黄河流域生态保护和高质量发展的意见》等。

     （3）法律、行政法规。法律由全国人大制定，如《黄河保护法》体现党和国家的方针政策，为方针政策提供保障；最高人民法院贯彻实施《黄河保护法》的意见、最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见，都是阐释法律、拱卫国家战略的司法层面的操作步骤。行政法规是由国务院或地方政府制定，同级人大批准发布，在所辖行政区划内适用，如甘肃省人大批准的《定西市河道生态环境保护条例》《天水市渭河流域生态保护条例》，《宁夏回族自治区泾河水源保护区条例》，《陕西省渭河保护条例》等。

     （4）行政公文。通常以决议、决定、命令、公报、公告、通告、通知等法定公文形式出现，国家层面的，如国务院《陕西省国土空间规划（2021—2035年）》的批复；国务院职能部门层面的，如水利部2021年《推动黄河流域水 土 保 持 高 质 量 发 展 的 指 导 意 见》、科技部2024年《黄河流域生态保护和高质量发展科技创新实施方案》等。渭河流域地方政府及其职能部门也出台了许多具体政策或政策实施方案。

     （5）规划。包括总体规划、专项规划，通常以“通知”“批复”形式发出，明确发展目标和路径。如生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、水利部《关于印发<黄河流域生态环境保护规划>的通知》等。

     （6）其他形式。如，国家发改委的《产业结构调整指导目录（2024年本）》；技术监督局针对黄河、渭河颁布的国家标准、地方标准；还有许多有方针政策效用的重要会议决议、精神，进行政策发布或政策调整，如中国银保监会2021年关于银行业保险业支持黄河流域生态、保护和高质量发展的会议精神等。

二、支持“渭河五带”建设方针政策的主要内容

     1、生态保护和节水为主要目标的约束性政策

针对黄河流域的最大问题生态脆弱，《黄河纲要》划出“渭河、汾河、涑水河、乌梁素海为主的重点河湖水污染防治区”，坚持生态优先、绿色发展方针，反对过度干预、过度利用，不盲目追求经济总量，把经济活动限定在资源环境可承受范围内；黄河流域最大矛盾水资源短缺，《黄河纲要》拟定“把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则。

     《黄河纲要》颁布后，渭河流域国务院各职能部门出台更为详细具体的政策措施，各省区先后出台渭河治理政策，如生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、水利部联合印发《黄河流域生态环境保护规划》，把黄河干流及其“渭河、泾河、北洛河、伊洛河、大汶河、石川河等主要支流为重点，制定实施生态流量方案”。水利部、市场监管总局出台了《关于在黄河流域实行强制性用水定额管理的意见》，对在用水定额管理工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。财政部、生态环境部、水利部和国家林草局发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制+试点实施方案》，鼓励排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式。

     2、引导绿色发展的财税政策

资金保障是黄河流域生态保护和高质量发展和“渭河五带”建设的支撑，从中央财政到地方财政，都在加大投入力度。财政部《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》。重点支持六个总体方向，是针对黄河全流域的，其中涉及渭河流域的表述集中在对农业、水土保持和污染治理的支持，提出“对河套灌区、汾渭平原和黄河流域农业大省予以积极支持，稳定黄河流域粮食、生猪等农产品及林产品生产，提高农产品质量”、“支持加强中游水土保持和污染治理”。

     《财税支持方案》还提出了三项资金的三个具体支持方向，一是水利发展资金等，用以支持在中游水土流失连片地区实施一批小流域综合治理、固沟保塬、淤地坝除险加固等水土保持工程建设；二是中央预算内投资等，用以支持坡耕地治理、新建淤地坝和拦沙工程等重点水土保持工程建设，支持全面保护天然林，持续巩固退耕还林还草，科学推进人工造林和草原改良；三是水、土壤污染防治专项资金等，用以支持流域水污染治理、流域水生态保护修复、集中式饮用水水源地保护、土壤污染源头防控及风险管控等工作，支持集中开展农业面源污染治理。

财政部还出台《黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金管理办法》，规定“补助范围为山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区”，其中当然含渭河流域；同时规定“奖补资金由沿黄河省区‘包干’使用，统筹用于区域内生态保护和高质量发展相关支出”，甚至规定了资金分配和预算下达的计算公式、分配因素和权重，公开透明。

      3、鼓励、限制和淘汰的不同产业政策

方针政策是体制性资源，产业政策是引导产业发展风向标，只有主动对接，才能规避风险，稳健发展产业，目前与“渭河五带”建设相关的有以下产业政策文件：①国务院2021年颁布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》；②工业和信息化部、国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部2022年联合发布的《关于深入推进黄河流域工业绿色发展的指导意见》，提了出5个重点方向14项具体任务。③2023年，国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录（2024年本）》，提出从农林牧渔业到网络安全的鼓励类产业50类，限制类18类，淘汰类2类，这些类别还附有数百个详细项目，其基本策导向是推动制造业高端化、智能化、绿色化，巩固优势产业领先地位，在关系安全发展的领域加快补齐短板，构建优势高效的服务业新体系。④发展改革委、工信部、自然资源部等部门2024年的《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，细化了相关产业的具体内涵和要求，为产业迈向绿色低碳发展转型提供了指引。

      4、全方位的配套服务政策

国务院所属办公厅和26个组成部门、16个特设或直属特设和办事机构、25个直属事业单位和部委管理的国家局，大部分都根据各自事权发布具体落实的政策性文件，渭河流域三省区及地级城市也都颁布过地方性配套政策。如，2022年，生态环境部等12个部门联合发布《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》，其中有6处渭河流域的表述。文旅部、文物局、发展改革委2023年的《必威betway88欢迎你保护传承弘扬规划》，把渭河流域作为重点规划区域。国家中医药管理局《中医药标准化行动计划（2024—2026年》，就是《黄河纲要》发展中医中药方针的政策措施。此外还有具备政策效应和执行力的会议精神，如人力资源部2022年关于黄河流域人力资源服务高质量发展推进会精神，中国气象局2021年关于黄河流域生态保护和高质量发展气象保障工作部署会议精神，国家邮政局党组2024关于贯彻《黄河纲要》在快递业务中实行降碳、减污、扩绿、增长的会议精神等，对“渭河五带”建设都有普适性。

 三、贯彻“渭河五带”建设方针政策的几点对策建议

      1、加强对“渭河五带”建设方针政策的研究。根据沿渭省区的实践经验，应当成立研究专班，对上要做好沟通汇报衔接，即“跑部进京”，促进相关方针政策的正确理解；同时对本地政策执行情况开展调研，提出建议。

      2、建立渭河流域三省区联络协调机制，信息和成果共享。渭河流域包括陕西宝鸡、咸阳、西安、铜川、渭南、延安，甘肃定西、平凉、庆阳、天水，宁夏固原，共84个县（市、区），联络协调机制可以是政府间的，也可以是社会团体间的、研究机构间的，或者以上三者结合的。

      3、用足用活政策，应享尽享。方针政策是引导或推动社会经济和文化发展的导向和能量，应当深入研究，找政策、找项目，对号入座，细化落实，争取全部对接、落实，明确给予优惠政策和扶持项目，应“争取上限”，“顶格执行”，实现政策效用最大化。还应用活政策，做到搞好政策和项目衍生、派生，发展关联项目，实现政策链式效应。相关政策不明确的，只要符合《黄河纲要》《渭河流域重点治理规划》方向，先试先行，试行中争取政策支持。

      4、建议编纂“渭河五带”建设政策文献，以便使用和宣传。